संविधानाची निर्मितीप्रक्रिया

 

 

इतर कायद्याप्रमाणे संविधान ही फक्त जुजबी माहिती करून घेण्याची बाब नाही, तर तिची ओळख करून घेतल्यावर ती एका चैतन्याने जगण्याची, आत्मसात करण्याची गोष्ट आहे. अशी आत्मभावाने जगण्यात उतरवताना तिच्याकडे भूत, वर्तमान आणि भविष्याच्या तीन काचांमधून बघावे लागते. गतकाळ संविधानाची, खासकरून लिखित संविधानाची गरज का भासली हे सांगतो. वर्तमान तिची उत्क्रांती दर्शवतो, तर संविधानासमोर वा समाजासमोर भविष्यात काय आव्हाने आहेत, ह्याचा विचार देशाची अर्थात समाजाची पुढील दिशा ठरवतो.

 

संविधान हा देशाचा मूलभूत कायदा असतो. तो देशाचे नागरिक आणि राज्यव्यवस्था ह्यांच्यातील करार असतो. सनदशीर मार्गाने, न्यायपूर्ण मार्गाने सामाजिक क्रांती करणारा दस्तऐवज म्हणजे संविधान. ही सामाजिक क्रांती करण्याची गरज का लागते? जगभरात वेगवेगळ्या देशांना ती वेगवेगळ्या कारणांसाठी लागली आहे. आदर्श समाजव्यवस्थेचे एक स्वप्न बघत अनेक देशांनी आपल्या अव्यवस्थेविरोधात प्रचंड मोठा संघर्ष केला आहे. स्वत:च्या देशातील राजेशाहीचा, पोपशाहीचा बिमोड करण्यासाठी गृहयुद्ध, धर्मयुद्ध युरोपातील अनेक देशांनी बघितली. त्यासाठी झालेला प्रचंड मोठा मानवी संहार, रक्तपात बघितला. अनेक देशांनी सरंजामशाहीच्या, वसाहतवादाच्या जाचातून आपले स्वातंत्र्य मिळवले. इंग्लंडचे 1689चे बिल ऑफ राइट्स, अमेरिकेचे 1789चे बिल ऑफ राइट्स, 1789 साली फ्रान्सच्या राज्यक्रांतीतून जन्मास आलेल्या मानवी आणि नागरिक हक्क घोषणा ह्या सर्वांमधून हळूहळू लोकशाही, स्वातंत्र्य, समता, बंधुत्व ही मूल्ये उदयास येऊन जगभरात मान्यता पावली. अनेक देशांनी आपल्या संविधानामध्ये ती स्वीकारली.

 

भारताच्या बाबतीत ही मूल्ये नव्याने पुनरुज्जीवित झाली, असे आपण म्हणू शकतो. डॉ. बाबासाहेब आंबेडकरांनीही म्हटले आहे - ‘स्वातंत्र्य, समता, बंधुता ही मूल्ये आपण फ्रेंच राज्यक्रांतीतून नाही, तर भगवान बुद्धांच्या तत्त्वज्ञानातून घेतली आहेत.’ प्राचीन संस्कृती असल्याने, संविधान नव्हते तेव्हाही निश्चितच भारत काही मूल्यांवर कार्यरत होता. राज्यकल्पना, राष्ट्रकल्पना, राजधर्म अशा अनेक विषयांवर आपल्या संस्कृतीत सखोल चिंतन आढळून येते. शुक्रनीतिसर, बृहस्पतीशास्त्र, कौटिल्याचे अर्थशास्त्र, महाभारत-शांतिपर्व अशा अनेक ग्रंथांमध्ये आपण ते वाचू शकतो. प्राचीन काळापासून अनेक गणतंत्रे अस्तित्वात होती, मंत्रीमंडळ व्यवस्थेमुळे संपूर्ण राजेशाही नांदत नव्हती आणि स्वातंत्र्यादी लोकशाही मूल्यांचा प्राचीन काळापासून विकास पावला होता, हे दिसून येते. त्यामुळे आपल्या संविधानात आपली प्राचीन शाश्वत मूल्ये आणि आधुनिक जगाने स्वीकारलेली मूल्ये ह्यांचा सुरेख संगम बघायला मिळतो.

 

असे हे संविधान म्हणजे देशाच्या सामाजिक क्रांतीचा परिपाक असते. त्या देशाने काय सोसले आहे, कोणता संघर्ष केला आहे, त्याच्यापुढे नजीकच्या काही काळात - म्हणजे येत्या 100 वर्षांत काय आव्हाने आहेत, यासाठी असते. देशाची संस्कृती, विचारपरंपरा, मूल्ये याचे प्रतिबिंबही त्यात दिसते. संविधानामध्ये राज्यकारभारासाठी स्वीकारलेली तत्त्वे आणि व्यवस्था असे दोन भाग आपण ढोबळमानाने करू शकतो.

 

ब्रिटिशपूर्व काळात भारतातील इस्लामी आक्रमणांमुळे भारताचा प्राचीन मुक्त आणि समृद्ध विचार विसरला गेला. आत्मविश्वास हरवला. विविध छोट्या राजवटींमुळे एकीचा अभाव, घट्ट झालेली चातुर्वर्ण्य पद्धत, स्त्रियांसंदर्भात निर्माण झालेल्या अनिष्ट प्रथा ह्यामुळे सामाजिक आणि आर्थिक विषमता वाढत गेली. संधीची असमानता निर्माण झाली. जगभरातही वेगवेगळ्या वर्गांची ही शोषक-शोषित परिस्थिती आपल्याला दिसून येते. मानवी संस्कृतीच्या संक्रमणाच्या इतिहासातील कदाचित तो एक टप्पा असावा. त्यातून भारतामध्ये भौगोलिक, सामाजिक, सांस्कृतिक विविधता अस्तित्वात होती आणि ब्रिटिश राजवटीने ह्या सर्वांचा फायदा करून घेऊन ‘फोडा व राज्य करा’ ही नीती अवलंबली. मात्र ह्याच काळात इंग्लिश शिक्षण प्रसाराबरोबर पाश्चात्त्य नव्या विचारांची आपल्या प्राचीन चिरंतन विचारांबरोबर घुसळण होऊन विचारांचे पुनरुत्थान झाले. आर्थिक, सामाजिक आणि राजकीय न्यायासाठी विषमता नष्ट करणे, बहुपेडी समाजातील विविधता कायम राखून एकसंघ समाजाची आणि एकात्म भारताची निर्मिती करणे ह्याची गरज अधोरेखित झाली. समान ध्येय, समान आदर्श, समान सामाजिक आकांक्षा, एक राष्ट्र ही भावना निर्माण करणे समाजप्रवर्तकांना सर्वाधिक गरजेचे वाटले. ह्या प्रबोधन पर्वाने ब्रिटिश काळात वैचारिक भूमी नांगरून ठेवली. त्यावर ‘आधारित’ आणि ‘त्यासाठी’ संविधान निर्मिती होणार होती. संविधानाच्या सुरुवातीच्या उद्देशिकेमध्ये ही सर्व उद्दिष्टे नमूद आहेत.

 

देशाचे संविधान स्वातंत्र्य मिळवण्याच्या प्रक्रियेतून हळूहळू उत्क्रांत होत गेले. अठराशे सत्तावनमध्ये झालेल्या उठावानंतर भारतातील ब्रिटिश ईस्ट इंडिया कंपनीचा कारभार संपुष्टात आला आणि भारतातील शासनाची जबाबदारी ब्रिटिश पार्लमेंटने स्वीकारली. ब्रिटिश मंत्रीमंडळाचा सदस्य असलेला एक मंत्री - भारतमंत्री - त्याच्यामार्फत भारतातील राज्यकारभारावर नियंत्रण ठेवले जाऊ लागले. भारतमंत्र्याला साहाय्य करण्यासाठी ‘इंडिया काउन्सिल’ हे मंडळ निर्माण करण्यात आले. त्यानंतर विविध कायद्यांनुसार ब्रिटिशांनी ह्या मंडळात कायदे करण्याच्या कामी भारतीयांनाही सहभागी करून घेण्यास - अर्थात नामनिर्देशित करण्यास सुरुवात केली. हळूहळू ह्या काउन्सिलचा विस्तार होत गेला. भारतीयांना प्रथम विशेष अधिकार नव्हते, मात्र चर्चेत सहभागी होता येत असे. जबाबदार शासनपद्धतीची ती सुरुवात होती. आधी म्हटल्याप्रमाणे प्रबोधन पर्वास सुरुवात झाली होती. ब्रिटिश आणि सुशिक्षित भारतीय ह्यांच्यामध्ये सामाजिक, राजकीय सुसंवाद प्रस्थापित व्हावा, ह्यासाठी 1885 साली राष्ट्रीय काँग्रेसची स्थापना झाली होती. पुढे जाऊन लोकमान्य टिळकांसारख्या धुरीणांनी तिलाच स्वातंत्र्यचळवळीकडे वळवले.

 

1909च्या काउन्सिल अ‍ॅक्टने (मोर्ले-मिंटो सुधारणा) कायदेमंडळात निवडणुका सुरू केल्या. मात्र ह्या कायद्याने मुस्लीम, जमीनदार अशांसाठी जातीय मतदारसंघांची आणि राखीव जागांची तरतूद केली. ‘फोडा व राज्य करा’ ह्याची सुरुवात झाली. द्विराष्ट्रवादाच्या सिद्धान्ताचा हा प्रथम आविष्कार होता. 1919च्या काउन्सिल अ‍ॅक्टने (माँटेग्यू चेम्सफर्ड सुधारणा) द्विदल शासनपद्धती सुरू केली. प्रांतांना स्वायत्तता देण्यात आली. तसेच केंद्रामध्ये द्विगृही कायदेमंडळाची तरतूद केली. कायदेमंडळ प्रातिनिधिक झाले, मात्र फार अधिकार मिळाले नाहीत. ह्याच सुधारणांबाबत लोकमान्य टिळक म्हणाले होते की, “सूर्य उगवला, पण ही सकाळ नाही. सुधारणा असमाधानकारक आणि अतिशय निराशाजनक आहेत. 1935च्या गव्हर्नमेंट ऑफ इंडिया अ‍ॅक्टला ‘छोटी राज्यघटना’ असे म्हटले जाते. या कायद्याने द्विदल शासनपद्धती बंद होऊन प्रांताला अधिक स्वायत्तता मिळाली. त्यामध्ये प्रांत आणि संस्थाने यांचे मिळून संघराज्य निर्माण करण्याची तरतूद होती, जी अस्तित्वात येऊ शकली नाही.

 

निवडलेल्या घटना समितीमार्फत बनवलेली घटनाच भारतीयांच्या आकांक्षा पूर्ण करेल, अशा उद्देशाने संविधान सभेची मागणी केली. 1940मध्ये मुस्लीम लीगने अधिकृतपणे पाकिस्तानची मागणी केली. 1946मधील सार्वत्रिक निवडणुकात सर्वसाधारण मतदारसंघात काँग्रेसने आणि मुस्लीम मतदारसंघात लीगने जागा जिंकल्या. 1946च्या त्रिमंत्री योजनेनुसार घटना समितीवरील प्रांतांचे प्रतिनिधी गटांच्या समितीमध्ये बसून त्या त्या प्रांतांचे आणि नंतर गटांचे संविधानही ठरवतील. हे सर्व झाल्यावर हे प्रतिनिधी गट समित्यांकडून भारतीय घटना समितीमध्ये राष्ट्रीय संविधान करण्यासाठी येतील, असे म्हटले. हे गट म्हणजे एक मुस्लीम बहुसंख्य, दुसरा हिंदू बहुसंख्य आणि तिसरा जिथे दोन्ही सारख्याच संख्येने असतील. ह्या योजनेनुसार घटना समितीची निवड प्रांतीय कायदेमंडळ सदस्यांकडून होईल, असे नियोजित होते. काँग्रेसने घटना समिती ही थेट (प्रत्यक्ष) सज्ञान सार्वत्रिक मतदानाने निवडली जाईल ही मागणी मागे घेऊन अप्रत्यक्ष निवडणूक मान्य केली. मात्र मुस्लीम लीगने घटना सामितीवर बहिष्कार टाकला. 16 ऑगस्ट 1946 रोजी मुस्लीम लीगने ‘प्रत्यक्ष कृती दिवस’ पुकारला आणि देशभरात जातीय दंगली उसळल्या. घटना समितीची पहिली बैठक 9 डिसेंबर 1946 रोजी झाली. तिच्यात संविधानाच्या उद्दिष्टांचा ठराव संमत झाला. मुस्लीम लीगचे प्रतिनिधी गैरहजरच होते. देशाची फाळणी स्पष्ट दिसू लागली होती. अखेरीस 3 जून 1947 रोजीच्या लॉर्ड माउंटबॅटन योजनेनुसार प्रांतिक विधिमंडळे भारतीय घटना समितीत राहायचे की पाकिस्तानमध्ये जायचे हे ठरवतील, असे म्हटले. वायव्य सरहद्द प्रांतात आणि आसाममधील सिल्हेटमध्ये सार्वमत घेतले जाईल, असे योजनेत म्हटले होते. फाळणीनंतर मुसलमान बहुसंख्य असलेल्या प्रदेशांतील प्रतिनिधींमध्ये बदल करावा लागला. बाबासाहेब आंबेडकरांची जागा बंगालच्या फाळणीमुळे गेली होती. ते प्रथम तिकडून अनुसूचित जातीच्या संघातून निवडले गेले होते. मात्र मुंबई काँग्रेसने त्यांची फेरनिवड केली. काँग्रेसच्या नियंत्रणाखालील प्रतिनिधी केवळ पक्षीय दृष्टीने निवडण्यात आले नाहीत, तर कार्यकुशल सभासदांना काँग्रेसने प्रतिनिधित्व दिले. पं. कुंझरू, अल्लादी कृष्णस्वामी अय्यर, गोपालस्वामी अय्यंगार, भीमराव आंबेडकर, मुकुंदराव जयकर, कन्हैयालाल मुन्शी, शामा प्रसाद मुखर्जी हे घटना समितीचे सदस्य बनले होते.

 

सरदार वल्लभभाई पटेल ह्यांच्या मुत्सद्देगिरीमुळे अपवाद वगळता बहुसंख्य संस्थाने भारतात विलीन झाली. 26 नोव्हेंबर 1949 रोजी आपण संविधान स्वीकारले आणि 26 जानेवारी 1950पासून ते अमलात आले. भारतीय प्रजासत्ताक (गणराज्य) जन्मास आले. घटना समितीने एकूण 2 वर्षे 11 महिने 17 दिवस काम केले. डॉ. राजेंद्र प्रसाद संविधान समितीचे अध्यक्ष होते. घटनाविषयक सल्लागार सर बी.एन. राव होते, ज्यांनी घटनेचा आराखडा तयार केला. डॉ. बाबासाहेब आंबेडकरांच्या अध्यक्षतेखालील आणि अल्लादी अय्यंगार, कन्हैयालाल मुन्शी, सय्यद मोहम्मद सादुल्ला ह्यांच्या मसुदा समितीने त्याला अंतिम स्वरूप दिले. पंडित नेहरू, वल्लभभाई पटेल, डॉ. राजेंद्र प्रसाद हे संघ अधिकार, संघ सरकार घटना, राज्य सरकार घटना, अल्पसंख्याक व मूलभूत अधिकारविषयक समिती इ. उपसमित्यांचे नेतृत्व करत होते. 308 सदस्यांच्या जवळपास तीन वर्षांच्या खुल्या चर्चेने, वादविवादाने, प्रश्नावरील मतदानाने आणि अधिकतर सहसंमतीने त्यामध्ये अनेक सुधारणा केल्या गेल्या आणि त्यानंतर हे संविधान संमत झाले आहे.

 

हे विस्ताराने लिहिण्याचे कारण म्हणजे आपले संविधान सुमारे 100 वर्षांच्या वैचारिक घुसळणीतून निर्माण झाले आहे. संविधान सभेतील बहुतांश सदस्यांना ब्रिटीश कायदेमंडळातील लोकशाही प्रक्रियेचा अनुभव होता. भारताचे संघराज्य स्वरूप, संसदीय लोकशाही आणि केंद्राकडे प्रमुख सत्ता असेल हे बहुमताने निवडले गेले होते. समाजवाद आणि भांडवलशाही यांचे मिश्रण असलेले नेहरूप्रणीत मॉडेल आपण स्वीकारले. मात्र पंडित नेहरूंच्या राष्ट्रीयीकरणाच्या भूमिकेमुळे संविधान स्वीकारल्यानंतर लगेचच संविधानातील मिळकतीचा मूलभूत अधिकार आणि विविध जमीनदारी कायदे ह्यांच्यामधील संघर्ष दिसून येतो. मिळकतीच्या ह्या अधिकारावर संविधान सभेत खूप मोठी चर्चा झालेली दिसते. एकदा ह्यासंदर्भात 57 वि. 52 - म्हणजे 5 मतांच्या अत्यंत कमी फरकाने संमत झालेला ठराव दुरुस्ती करून सर्वानुमतीसाठी (लेपीशर्पीीी) राखून ठेवला गेला. ‘वादे वादे जायते तत्त्वबोधः’ ह्या प्राचीन विचारांना धरून सभेने काम केले.

 

सभेमध्ये काँग्रेसचाच प्रभाव होता, तरीही विविध विचारधारांना प्रतिनिधित्व दिले गेले. काँग्रेसमध्येच हिंदुत्ववादी - उदा., पुरुषोत्तम दास टंडन होते. समाजवादी, गांधीवादी, लिबरल्स, हिंदुत्ववादी अशा अनेकांचे विचार संविधानात सामावले गेले. पण संविधानाची चौकट मात्र मुक्त ठेवली. समाजवाद शब्द उद्देशिकेत घेण्यास म्हणूनच डॉ. बाबासाहेब आंबेडकरांनी विरोध दर्शवला होता. त्यांच्या मताप्रमाणे, राज्य कोणत्या विचारधारेने चालवावे हे येणार्‍या पिढ्यांनी ठरवावे, त्याला संविधानाने बद्ध करू नये. कोणत्याही विचारधारेपासून अलिप्त - अर्थात ‘सेक्युलर’ अशा संविधानाची ही निर्मिती होती. त्यामुळेच आज समाजवादी, हिंदुत्ववादी, लिबरल अशी विविध विचारसरणींची सरकारे शांतपणे सत्ताबदल करताना दिसतात. मात्र विविध विचारधारा ह्या मार्गदर्शक तत्त्वे म्हणून संविधानात नमूद आहेत. म. गांधीजींचे पंचायतींसंदर्भातील धोरण, गोहत्याबंदी, दारूबंदी ही संविधानात मार्गदर्शक म्हणून नमूद आहेत. त्याचप्रमाणे समान नागरी कायदा, समान काम समान वेतन अशी समतेवर आधारित तत्त्वेही आहेत. त्यामध्येच कामगार कल्याणासारखी समाजवादी तत्त्वेही आहेत. ती अंमलबजावणीयोग्य नसतील, तरी त्यानुसार राज्ये मार्गक्रमण करू शकतात. दाद मागता येऊ शकतील असे स्वातंत्र्य, समता, न्याय देणारे मूलभूत अधिकार हा संविधानाचा आत्मा आहे.

 

वादविवादातून शाश्वत सत्ये शोधण्याची हिंदू परंपरा, सहसंमतीसाठी थांबण्याची कला, लोकशाही प्रक्रियेत संविधान निर्मिती करणार्‍यांचा प्रत्यक्ष सहभाग, प्राचीन भारतातील गणतंत्रे आणि जोपासलेली लोकशाही मूल्ये, (कर्तव्याधारित) धर्म आणि न्याय ह्या संकल्पनेवर प्राचीन काळापासून केलेले सखोल चिंतन, राज्यकारभारासाठी युगानुरूप केलेले तर्कसुसंगत बदल, त्यासाठी विचारधारांपासून संविधानाच्या चौकटीला अलिप्त ठेवण्याचे स्वीकारलेले नवे विचार ह्यामुळे मागची 71 वर्षे प्रजासत्ताक यशस्वीरित्या कार्यरत आहे. आणीबाणीसारखे एखादे गालबोट लागले, तरी सांविधानिक तत्त्वांवर आपण मार्गक्रमण करत आहोत. समाजसुधारणेत संविधानाचा सहभाग आणि त्यापुढील आव्हानांचा विचार पुढील दोन लेखांमध्ये करू या.