गणराज्य आणि संघराज्य
Total Views |
@सारंग दर्शने
भारताची राज्यघटना तयार करताना भारत हे कशा प्रकारचे राष्ट्र असेल, याची स्पष्ट रूपरेखा डॉ. बाबासाहेब आंबेडकर यांच्या नेतृत्वाखालील घटना समितीने आखून दिली आहे. मात्र, तिचा अव्हेर करीत भारत हे केवळ राज्यांचे एक कडबोळे आहे; अशा प्रकारचा विचार करणारे, विधाने करणारे आणि तसे वागणारे हे सारे भारताच्या एकात्मतेला आणि घटनात्मक रचनेला धोकाच निर्माण करीत आहेत.
भारत आणि अमेरिका हे जगातील सगळ्यांत मोठे लोकशाही देश आहेत. मात्र, दोघांच्याही लोकशाहीत, सरकारच्या रचनेत आणि एकूण घटनात्मक तरतुदींमध्ये मोठाच फरक आहे. तो फरक लक्षात न घेता, भारत म्हणजे अमेरिकेप्रमाणेच जणू सर्व राज्यांचे एकत्र झालेले संघराज्य आहे, अशा प्रकारची मांडणी गेल्या काही दिवसांमध्ये होत आहे. अशी मांडणी करणार्‍यांमध्ये लोकसभेतील विरोधी पक्षनेते आणि काँग्रेसचे खासदार राहुल गांधी हेही आघाडीवर होते. सध्या पश्चिम बंगाल आणि तामिळनाडूमध्ये जे चालू आहे किंवा काही दिवसांपूर्वी मणिपूरमध्ये जे झाले, त्यातून हा प्रश्न पुन्हा एकदा ऐरणीवर आला आहे.
भारताच्या संरचनेत काही संघराज्यीय वैशिष्ट्ये आहेत. उदाहरणार्थ, संघराज्यातील सर्व राज्यांना स्वतंत्रपणे आर्थिक कारभार करण्याची मुभा असणे किंवा राज्यघटनेच्या समवर्ती सूचीत असणार्‍या विषयांमध्ये स्वतंत्र निर्णय करण्याचा राज्यांना अधिकार असणे; या बाबी संघराज्यीय रचनेतील काही वैशिष्ट्ये सांगतात. मात्र, भारत हे संघराज्य कमी आणि गणराज्य जास्त आहे. गणराज्य म्हणजे केंद्रीय सत्तेला असणारा नि:संदिग्ध आणि निरपवाद अधिकार. राज्य आणि केंद्र यांच्यात समजा काही घटनात्मक संघर्ष निर्माण झाला किंवा राज्यातील कायदा आणि सुव्यवस्था बिघडली तर केंद्र सरकारचा अधिकार किंवा सत्ता ही राज्यांच्या सरकारपेक्षा किती तरी अधिक आहे आणि ती एका अर्थाने सर्वंकष आहे. सर्वोच्च न्यायालयात हा प्रश्न वारंवार आला आहे. न्यायालयाने अनेकदा राज्यांमध्ये राष्ट्रपती राजवट लागू करण्याचा केंद्र सरकारचा निर्णय फिरविला आहे. मात्र, त्यातून केंद्र सरकारच्या मूळ अधिकाराला धक्का लागलेला नाही. तो अबाधित आहे. पश्चिम बंगालमधील सध्याची कायदा आणि सुव्यवस्था पाहता केंद्र सरकारने तेथे राष्ट्रपती राजवट तातडीने लागू करण्याची आवश्यकता आहे. मात्र, त्यातून उद्भवू शकणार्‍या कायदेशीर लढाईबाबत केंद्र सरकार सध्या साशंक असावे. पंतप्रधान नरेंद्र मोदी यांच्या सरकारने गेल्या 11 वर्षांमध्ये राष्ट्रपती राजवट लागू करण्याचा आपला अधिकार वापरलेला नाही. मात्र, तो वापरायचाच नाही, असे करून चालणार नाही. योग्य ठिकाणी त्याचा वापर करायला हवा. त्यातून केंद्र आणि राज्य असा संघर्ष उभा राहिलाच तर त्यालाही तोंड देण्याची तयारी ठेवावी लागेल. राज्य सरकारे मनमानी करीत असतील किंवा एखाद्या समाजगटाचे संरक्षण करण्यात वारंवार अपयशी ठरत असतील तर अशावेळी हे संरक्षण करण्याची जबाबदारी केंद्र सरकारची आहे. वक्फ कायदा मंजूर झाल्यानंतर बंगालच्या मुर्शिदाबादमध्ये झालेला हिंसाचार ममता बॅनर्जी यांचे सरकार आटोक्यात आणू शकले नाही. सरकारची तशी इच्छाशक्ती होती की नाही, याचीही शंका वाटावी, अशी स्थिती तिथे होती. तरीही, केंद्र सरकारने कठोर पाऊल टाकले नाही. सीबीआय, ईडी अशा केंद्रीय यंत्रणांना काम करू न देणे, हेही घटनाबाह्य वर्तन आहे आणि ते पश्चिम बंगाल, तामिळनाडू यांच्यासहित अनेक राज्ये करीत आहेत. यातूनही भारताच्या गणराज्य रचनेला धक्का लागतो आहे.
अलीकडे, मोठ्या प्रमाणात चर्चा झालेला प्रश्न म्हणजे सर्वोच्च न्यायालयाने तामिळनाडूच्या राज्यपालांच्या स्थगितीबाबतचा दिलेला निकाल. हा निकाल राज्यपालांच्या आणि राष्ट्रपतींच्याही काही अधिकारांना कात्री लावणारा ठरू शकतो. तामिळनाडूच्या राज्यपालांनी विधानसभेने मंजूर केलेली अनेक विधेयके मंजूर न करता तशीच ठेवली होती. त्यातील अनेक विद्यापीठांसंबंधी होती. राज्यपाल हे त्या त्या राज्यातील सर्व सरकारी विद्यापीठांचे कुलपती असतात. हा वाद पुष्कळ दिवस चालू आहे आणि तो सर्वोच्च न्यायालयात जाऊनही बराच काळ लोटला होता. आता सर्वोच्च न्यायालयाने विशिष्ट मुदतीत राज्यपालांनी विधेयकाचे रूपांतर कायद्यात करण्यासाठी आवश्यक तो निर्णय घेतला नाही तर आपोआप त्याचे कायद्यात रूपांतर होईल, असे म्हटले आहे. याचाच अर्थ, राज्यपालांना असणारा अधिकार सर्वोच्च न्यायालयाने जवळपास बेदखल केला आहे.
उपराष्ट्रपती जगदीप धनखड यांनी याबाबत किमान दोनवेळा कठोर टीका केली आहे. त्यांच्या मते सर्वोच्च न्यायालय अशा निर्णयांनी संसदेच्या सार्वभौमत्वाला धक्का लावत आहे. भारतीय राज्यघटनेच्या कलम 142 नुसार देशातील कोणत्याही महत्त्वाच्या प्रश्नी थेट आदेश देऊन कारवाई करण्याचे अधिकार सर्वोच्च न्यायालयाला देण्यात आले आहेत. न्यायालयाचा हा अधिकार एका अर्थाने विधिमंडळे किंवा संसद यांच्या अधिकारांना ओलांडून पुढे जाणारा आहे. यामुळेच, उपराष्ट्रपतींनी या कलमाचा उल्लेख न्यायसंस्थेच्या हातातील छोटेसे अण्वस्त्र अशा कडक शब्दांत केला आहे. धनखड हे स्वत: कायदेतज्ज्ञ आहेत आणि आपण आपली भूमिका आपल्या घटनात्मक पदाची जबाबदारी लक्षात ठेवूनच मांडत आहोत, असेही त्यांनी बजावले आहे. केंद्र सरकार, राज्यपाल आणि राज्य सरकारे यांच्यात विवाद निर्माण झाल्यास सर्वोच्च न्यायालयाने नेमका किती हस्तक्षेप करावा किंवा आपल्या अधिकारांचा कितपत विस्तार करावा, असा प्रश्न यातून निर्माण झाला आहे.
भारतीय राज्यघटनाकारांना राज्यपाल हे थेट अधिकार नसणारे पण राज्याचे घटनात्मक प्रमुख म्हणून जबाबदारी सांभाळणारे असे पद अपेक्षित होते. अर्थातच, ते केवळ शोभेचे पद नाही आणि राज्यपालांनी नजरेस आणून दिलेल्या बाबींची गंभीर दखल घेणे, राज्य सरकारांकडून अपेक्षित असते. मात्र, या अधिकारांचा समतोल साधावा लागतो आणि तो केवळ कागदोपत्री तरतुदींमधून येत नाही. तो परस्पर संवाद आणि सामंजस्यामधून येतो. नेमका त्याचाच अभाव असल्याने हा तिढा वाढत जातो.
राज्यपाल या पदाचा राजकीय वापर करण्याची प्रथा नेहरू युगातच चालू झाली आणि पुढे इंदिरा पर्वामध्ये याचा कळस गाठला गेला. आजही राज्यपालपद हे राजकीय प्रभावाच्या शंभर टक्के बाहेर आलेले नाही. आपल्या राज्यात दंगली झाल्या, हिंसाचार झाला किंवा एका विशिष्ट धर्माच्या नागरिकांवर सतत अन्याय झाला तर राज्य सरकारने पुढे यायला हवे. कायदा आणि सुव्यवस्था सावरायला हवी. मात्र, पश्चिम बंगालमध्ये मुख्यमंत्री ममता बॅनर्जी यांचे सरकार तसे वागताना दिसत नाही. नुकत्याच झालेल्या मुर्शिदाबाद जिल्ह्यातील हिंसाचार आणि दंगलीनंतर बंगालचे राज्यपाल सी. व्ही. आनंद बोस हे तिथे गेले आणि त्यांनी पाहणी केल्यानंतर ‘जिल्ह्यातील स्थिती शोचनीय असून आपण आपला अहवाल मुख्यमंत्र्यांना देऊ आणि कारवाई करण्याची सूचना करू’ असे म्हटले आहे. तसे म्हटले तर हे राज्य सरकारचे काम आहे आणि राज्यपाल हे दैनंदिन कामात हस्तक्षेप करीत आहेत, अशी तक्रार राज्य सरकार करू शकते. ममता सरकार तशी तक्रार करत आहेच; पण राज्यातील सर्वसामान्य नागरिकांवर अन्याय होत असेल आणि राज्य सरकार त्याकडे दुर्लक्ष करीत आहे, असे राज्यपालांना वाटले तर? राज्यपाल हा घटनेतील तरतुदीनुसार राज्यप्रमुख आहे. सगळे कायदे, महत्त्वाचे निर्णय हे त्याच्या सहीशिक्क्याने जारी होत असतात. राज्यपाल हे दुसरीकडे देशाचे घटनात्मक प्रमुख असणार्‍या राष्ट्रपतींचे प्रतिनिधीही असतात. त्यामुळे, आपल्या अधिकारांचा विस्तार किती करायचा आणि त्यांचा संकोच किती करायचा, हे बर्‍याचदा राज्यपालपदी कोण आहे आणि केंद्र व राज्यात एकाच पक्षाचे सरकार आहे का, यावरही ठरत असते.
अनेकदा लोकशाही मार्गाने सरकार निवडून आल्यानंतरही कारभार नीट चालत नाही. हिंसाचार होतो. कारभार हाकणारे सरकार सर्व समाजाचे प्रतिनिधित्व करते आहे, अशी लोकभावना नसते. यातून हिंसाचारही होतो. अशावेळी लोकनियुक्त सरकार हीच एक अडचण होऊन बसते. ते सरकार बरखास्त करावेच लागते आणि तेथे राष्ट्रपती राजवटीला व राज्यपालांच्या कारभाराला काहीही पर्याय नसतो. आपण अलीकडेच हे मणिपूरमध्ये पाहिले आहे. तेथील हिंसाचार सरकारला रोखता आला नाही. सरकारवर लोकांचा विश्वासही उरला नव्हता. शेवटी, मुख्यमंत्र्यांनी राजीनामा दिल्यानंतर केंद्राला तिथे राष्ट्रपती राजवट लावावी लागली आणि अजय कुमार भल्ला यांच्यासारख्या अनुभवी प्रशासकाच्या हातात राज्याचा कारभार सोपवावा लागला. जम्मू-काश्मीरमध्येही हे आपण अनेकदा पाहिले आहे. काश्मीरमध्ये प्रदीर्घकाळ राष्ट्रपतींची राजवट चालू असण्याचे अनेक कालखंड येऊन गेले.
अशा परिस्थितीत उद्या सर्वोच्च न्यायालयाने हस्तक्षेप केला, हिंसाग्रस्त राज्यांमधील राष्ट्रपती राजवट उठवली आणि लोकनियुक्त सरकारचाच आग्रह धरला तर मोठीच आफत येऊ शकते. केंद्र सरकार, सर्वोच्च न्यायालय आणि राज्य सरकारे यांच्यात या प्रकरणी कमालीचे अविश्वासाचे वातावरण तयार झाले आहे आणि त्याचे मूळ स्वातंत्र्यानंतरच्या केंद्र सरकारच्या बेलगाम कारभारात आहे. सन 1977 आणि सन 1980 मध्ये ज्या प्रकारे लोकनियुक्त सरकारे बडतर्फ करण्यात आली, ती राज्यघटनेची पायमल्लीच होती. अयोध्येत बाबरी मशीद पाडली गेल्यानंतर भारतीय जनता पक्षाची इतर तीन सरकारे बरखास्त करण्याचे काहीच कारण नव्हते. तसेच, पक्षांतरांचा बनाव रचून आंध्रमधील एन. टी. रामाराव यांचे सरकार घालविण्याचे काहीच कारण नव्हते. अशा सार्‍या प्रकारांमधून केंद्र, राज्य, राज्यपाल आणि न्यायव्यवस्था यांचे संबंध तणावपूर्ण आणि अविश्वासाचे बनले आहेत. एका बाजूला तामिळनाडूच्या राज्यपालांचे निर्णय व दुसरीकडे, सर्वोच्च न्यायालयाने दिलेला ताजा निकाल, यातून याच अविश्वासाचे प्रतिबिंब पडते आहे.
आपली संसदीय लोकशाही सत्तर वर्षांची झाली असली तरी ती अजून पूर्णपणे विकसित झालेली नाही. तशी ती होण्याआधीच अनेकदा भारतीय राज्यघटनेचा गैरवापर करण्यात आला. यातूनच, सर्वोच्च न्यायालयाचे एकेक पाऊल पुढे पडत गेले आहे. पुढील काही दशकांमध्ये राज्यघटनेची चौकट ओलांडली जायची नसेल तर बंगाल, तामिळनाडू किंवा इतरही राज्यांमधील सत्ताधार्‍यांना पक्षीय राजकारणाच्या मर्यादा समजावून घ्याव्या लागतील. शैक्षणिक धोरणापासून जीएसटीपर्यंत आणि भाषांच्या वापरापासून राजचिन्हांपर्यंत प्रत्येक गोष्टीत तामिळनाडू किंवा इतरही राज्ये सवतासुभा मांडत बसले तर त्या त्यावेळी तिथले राज्यपाल अधिक सक्रिय होत जाणार आणि त्यातून पुन्हा पुन्हा न्यायालयीन वितंडवाद उभे राहणार. भारतीय राज्यघटनेच्या अनेक कलमांमध्ये मोकळ्या जागा आहेत आणि त्यांचे अर्थ लावण्याची किंवा विस्तारण्याची ताकद सर्वोच्च न्यायालयाच्या घटनापीठांमध्ये असते. मात्र, या ताकदीचा वापर कसा करायचा, याचाही विवेक करावा लागतो. तसे झाले नाही की न्यायप्रणाली, राज्य व केंद्र सरकार आणि संसद व विधिमंडळे यांच्यातील संघर्षाला धार येते. सध्या तशी ती आली आहे. हा संघर्ष वाढत जाणे संसदीय लोकशाहीच्या हिताचे नाही.